农村宅基地使用权抵押法律问题探讨

摘    要：农村土地是农业生产的重要载体，关系到农业经济发展和农民利益的实现，在“三农”领域占据重要作用。本文聚焦农村宅基地使用权抵押问题，根据对相关试点改革地区的检索分析，尤其是结合对南京市高淳区和常州市武进区两个试点地区深入调研总结，分析目前农村宅基地使用权抵押试点现状，剖析现存宅基地确权登记方面的问题，思考背后的原因，借鉴并吸收学者观点的积极方面，并提出合理化建议。

关键词:宅基地使用权;抵押;三权分置;农房财产权;

众所周知，与宅基地相关的权利一直都是农民所享有的权利中最特殊、最重要的存在。为了提高农村的经济水平，为了使农民的权利得到充分实现，农地农房成为国家改革试点的对象。2016年，农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押开始试点，“两权”抵押贷款试点一共实行两年，于2018年期限届满后决定不再继续。紧跟着，土地管理、承包的相关法律进行了修改，增添了一些在农地经营权抵押贷款试点中实施的措施，而农房财产权抵押因为存在过多的障碍而没能写入法律中。这些障碍中最重要且最需要解决的应当就是权属问题，与宅基地相关的数种权利应当分别归属于何人，而这正是宅基地“三权分置”改革的基本内容———宅基地所有权归集体经济组织，宅基地使用权和资格权归农民。因此，党中央将农房财产权抵押融入宅基地“三权分置”改革中，在改革中不断找寻农房抵押贷款的合理实现路径。

一、农村宅基地使用权抵押贷款试点现状

农房财产权抵押和宅基地使用权抵押，二者从文字上看只有抵押相同，其实不然，农房财产权的抵押包括宅基地上农房所有权的抵押以及宅基地使用权的抵押。经过初步调查全国各地区的宅基地使用权抵押试点，可以将宅基地使用权的抵押形式大致分为三种类型：一是将宅基地变更为国有建设用地再进行抵押，比如浙江嘉兴试点；二是将宅基地变更为集体建设用地再进行抵押，如四川成都试点；三是将宅基地使用权直接抵押，比如广东郁南试点。其中，第一、第二种形式绕开了现行法律尚未认可的领域，将宅基地性质变更为其他法律允许抵押的土地形式，这也就算不上是宅基地使用权抵押了；第三种也是不太合理的，若宅基地上已有农房，那么单独抵押宅基地使用权后，到期无法还清债务时宅基地使用权应当如何处置？宅基地上的农房又当何去何从？若宅基地上尚未建农房，那么农民的基本居住问题可能还没得到解决，这时候将宅基地使用权抵押无疑是违背了宅基地设立的初衷，也直接违反了现行法律中禁止宅基地使用权流转的相关规定。多方面分析后能够发现，直接抵押宅基地上农房所有权，间接抵押宅基地使用权是最合理的形式，也是大多数学者选择的形式。这种形式直接抵押的是房屋所有权，并不违背现有法律，而因为房屋所有权抵押，房屋所处的宅基地的使用权必须连同一起抵押，因为宅基地使用权就包括在宅基地上建住房并居住，否则无法真正实现房屋所有权的抵押。如此看来，该形式还符合“房地一体”原则。

根据学者观点，在实践中宅基地使用权抵押试点有三种主导模式，分别是政府主导、金融机构主导和农民自导型。经过调查发现，大多数试点地区采取的都是政府主导型，例如曾实地调研过的江苏省常州市武进区，就是典型的政府主导型试点地区。因为由政府主导“三权分置”改革，进行宅基地使用权抵押试点，当地政府会出台相关的政策推动改革的进行，但即便是有政策推动的政府主导型试点地区也会有不少亟待解决的阻碍，更不必说部分尚未得到相关政策支持的试点地区。

二、农村宅基地使用权抵押相关问题分析

（一）宅基地确权登记问题。

如果要实现宅基地使用权抵押，第一步就是要确定抵押人的身份，确定被视为抵押物的房屋所有权和宅基地使用权属于抵押人，而确定宅基地使用权的归属并非口头上说说即可，必须要存在书面证明才能更好地避免产权纠纷，这种书面证明就是所谓的确权登记及确权证书。确权证书既确认了农民的宅基地资格权，也确定了宅基地使用权。在政府主导的试点地区，政府会出台相关政策，会尽快统计农民的信息，将农民拥有的宅基地登记在册并发放确权证书，例如武进区，基本上已经完成了各集体经济组织宅基地的登记工作和确权证书的发放工作。确实确权证书的发放是实现宅基地使用权抵押的基础，但并非是确权证书只与宅基地使用权抵押相关。宅基地“三权分置”改革中的一项基本理念是放活宅基地使用权，而要想放活使用权就要确定使用权的归属，因此确权证书也是“三权分置”改革持续进行的保障。但实践中，除了持续进行农房财产权抵押试点的地区，其他普通的“三权分置”改革试点地区并没有及时发放确权证书，如南京市高淳区，虽然在前几年已采集了试点村农民的信息，但此后都没有确权证书的消息，至今也未下发。这严重阻碍了“三权分置”改革的持久进行，也妨碍了宅基地使用权抵押试点的实施。

（二）抵押人限制条件问题。

目前，不少试点地区对抵押人有部分条件限制，例如成都试点要求申请抵押的农民拥有其他住所，这是为了确保农民在抵押后不会面临基本的居住问题；例如义乌试点、厦门试点等大部分试点地区要求农民抵押农房财产权时需要征得集体经济组织的同意，这是因为他们认为集体经济组织作为宅基地所有权人，应当享有对处分宅基地的知情权和确定权。位于宅基地“三权分置”改革的初期，这些条件确实是必要的，否则就会造成农民随意抵押，最终不仅损害农民自身的权益，还会损害整个集体经济组织的合法权益。但是，笔者认为这些条件也在一定程度上限制宅基地使用权抵押试点的进一步进行。现在“一户一宅”已写入法律，全国各地都在鼓励农民将多出的、闲置的宅基地退还给集体经济组织，保障各村落实“一户一宅”。既然如此，农民除了能够用于抵押的一处宅基地，还怎么拥有“其他住所”呢？这时候，可能会提到城市住房，但若是农民同时拥有一处宅基地和一套城市住房，他为何不抵押价值更高的城市住房呢？很明显，“抵押人需拥有其他住所”是非常严格的限制条件，这将大部分农民排除在外，根本无法实现宅基地使用权抵押市场的有效扩大。“需征得集体经济组织同意”也是同样的道理，在宅基地确权证书尚未全部发放以前，宅基地的归属混乱，经常性出现产权纠纷，这时候集体经济组织作为所有权人应当最清楚每个宅基地的归属，因此将“征得集体经济组织同意”作为限制性条件，是为了确保抵押物的归属明晰，也是为了间接挑选适合进行宅基地使用权抵押贷款试点的农民。但在“三权分置”改革背景下，作为用益物权的宅基地使用权已明确归于农民，且根据《民法典》，作为宅基地所有权人的集体经济组织不应当干涉宅基地使用权人对宅基地行使合法的权利。而且，若是这项限制性条件一直存在，集体经济组织可能会因为担心集体利益受到损害或其他原因而不同意符合条件的农民进行抵押，这就大大降低了农民抵押的积极性，不利于试点的正常实施。

（三）抵押人意愿问题。

因为城镇化进程加快，大多农民群体离开农村进入城镇打拼，这时就面临着资金缺少的问题。由此，不少农民想到利用闲置的宅基地增加财富，其中将农房抵押就是一种方法。但农民的抵押意愿受多种因素影响，其中最主要的影响因素应当是作为抵押物的农房和宅基地使用权的价值问题以及无法偿还贷款后面临的失地风险。2016年的农房财产权抵押贷款的暂行办法中有规定评估方式的选择，包括选定第三方房地产评估机构评估、抵押权人自行评估以及双方协商这三种方式。笔者认为，抵押权人自行评估的方式是不太适合的，因为宅基地使用权作为农民的特殊权利，应当具有特殊的价值，若抵押权人不了解作为抵押物的房屋所有权和宅基地使用权的价值，或是故意评估为较少的价值，对农民来说是巨大的损失。而第三种自行协商的方式也是存在问题的，双方可能会因为某些原因，故意将抵押物的价值定为较少的或较多的，借机从中谋取利益，这就与实施宅基地使用权抵押试点的初衷相违背。农房财产权抵押不只有房屋的抵押还有宅基地使用权的抵押，这是不同于一般的房屋抵押贷款的，因此笔者认为不应当简单地由房地产评估机构来评估，因为这些机构并不一定了解宅基地的价值，可能会做出误判，损害农民合法利益。

（四）抵押权人限制问题。

最初在农房财产权抵押贷款的暂行办法中规定抵押贷款中的贷款人只能是银行业金融机构，现在的各试点地区发布的政策中也规定目前的贷款人仅限于金融机构，同时政府也在鼓励金融机构参与宅基地使用权抵押试点中。但实践中，因为宅基地使用权抵押贷款仍处于试点阶段，只有政策支持而没有相应的法律法规，且抵押制度尚未完善，农民还不上钱而金融机构无法变现的风险也非常大。这种种原因都导致试点地区中，只有受到政策支持的农村信用合作社和小型银行等提供办理贷款业务，而中型及以上的金融机构不愿意开展业务。农村信用合作社和小型银行等作为小型金融机构，没有较多的财产发放多笔贷款，也没有能力承担过大的风险，那么农民仍然无法高效率地活用宅基地使用权，宅基地使用权抵押市场依旧狭小，也就无法真正构建宅基地使用权抵押市场。就目前来说，处于试点初期，抵押权人确实只能限于金融机构，因为抵押市场尚未建成，抵押制度尚未完善，若再增加其他类型的抵押权人如集体外个人，抵押后宅基地使用权的处置问题会变得难以解决，导致尚未成型的抵押市场更加混乱。但笔者认为，未来在抵押市场成熟后，抵押权人应当不局限于金融机构，扩大抵押权人的范围，扩大抵押市场，能够更有效地利用宅基地使用权的价值，更符合“放活宅基地使用权”初衷。

三、农村宅基地使用权抵押合理化建议

（一）完善宅基地登记制度。

农房财产权抵押中的抵押物都是特殊物，既包括不动产又包括宅基地使用权。因此，笔者认为宅基地使用权抵押必须经过严格的登记。对于完整的宅基地使用权抵押制度，第一处登记是集体经济组织登记农民的宅基地相关信息。农民享有宅基地资格权，可以无偿向集体经济组织申请一处宅基地，集体经济组织在分发给农民后，应当及时登记每位农民宅基地的位置、大小等基本信息，待农民在宅基地上自建农房后也应当及时登记农房的相关信息。对于农房财产权抵押，学术界的普遍观点是采取登记生效原则，当农民要进行农房财产权抵押时，签订抵押合同后一定要到相关登记机关进行登记，同时笔者认为，农民也应当在登记后携带抵押合同到集体经济组织进行备案，将农房抵押信息登记在册。目前各试点地区农房抵押登记大多在当地的房地产登记机关办理，但笔者认为农房抵押还是不同于普通的房地产抵押的，因此笔者认为应当专门设立一个农房登记机关处理相关的业务，同时进行农房所有权登记和宅基地使用权登记。在登记时，相关机关需要审查宅基地使用权的归属，需要确定相关宅基地没有其他产权纠纷，而这些资料都保存于集体中，会让审查过程变得复杂且漫长，而有时候申请抵押的农民可能无法等待如此长的时间，这就需要改善抵押审核的效率。笔者认为，可以建立一个农村土地流转管理系统，这其中包括了集体经济组织登记的宅基地的归属和宅基地抵押等相关信息，登记机关可以直接在该系统上查找相关宅基地的抵押情况，避免宅基地归属不清或是农民多次抵押。

（二）建立健全宅基地价值评估制度。

若要建立良好的宅基地使用权抵押市场，就必须建立完善的价值评估制度。目前宅基地的价值评估机构不一，每个机构都有不同的评估标准，这就导致了同一地方的宅基地拥有不同的价值，严重损害了农民的利益。因此，不仅要设立专业的宅基地价值评估机构，还要制定统一的价值评估标准。评估标准所说的“统一”是指内核一致，而不是各地宅基地的价值都一模一样。因为中国各地的经济发展水平是不同的，城乡之间的差距也是不同的，各地应当根据当地的地理位置、农民收入、抵押成本等情况制定因地制宜的价值评估标准。政府在制定统一的价值评估标准时一定要根据市场的情况，价值评估公式也应当随着市场调节随时变动。除此之外，政府应当时刻监督宅基地价值评估机构的评估情况，设立审查制度，保障评估过程的透明性、公正性、公平性。

（三）明确规定抵押权实现方式。

根据全面的调查，目前学术界普遍认为抵押权的实现方式大致有三种：第一种是最基础的抵押权实现方式，即拍卖或变卖，这是大多数都赞同的实现方式，也是写入《暂行办法》中的抵押权实现方式。但也有学者认为，应当把“折价”也列入为实现方式之一，因为若排除“折价”的方式，抵押物很可能无法处置，导致出现僵局。这种观点的前提是抵押物的受让人包括了金融机构，但实际上，目前没有一个宅基地使用权抵押试点地区将金融机构作为受让人，笔者也认为在抵押市场未成熟之前都不适合将金融机构列入受让人范围，否则会损害集体经济组织的利益。所以，抵押物的受让人不包括金融机构，抵押权的实现方式也不包括“折价”。第二种方式是贷款重组，这是大多数学者认可的实现方式，也写入了《暂行办法》中。一般来说，贷款重组是指抵押人和抵押权人协商一致重新签订借款合同，对先前借款合同中的期限、利率、金额等要素进行调整的行为。但并非所有的抵押人都可以适用贷款重组，只有虽然在规定期限内尚未还清贷款，但为了还贷一直在不懈努力且有很大可能在较短的期间内还清贷款的抵押人才能够与抵押权人协商适用贷款重组。第三种方式是强制管理，广泛用于德国、日本、中国台湾地区，是指在不改变抵押物的权利归属的前提下，委托他人或直接委托抵押人管理抵押物，并将抵押物的收益用于还债的方式。这个方式改变的是抵押物，即农房财产权的使用收益权，而非农房财产权的所有权，因此抵押人在还清贷款后重新享有全部的农房财产权。但显而易见，这个方式的还贷周期非常长，每次产生的收益非常小。虽然有不少学者认可这个方式，但笔者认为强制管理适用于金额较小的债务，农房财产权抵押产生的债务不可能算是较小的范畴，若适用该方式偿还贷款，实在不利于抵押权人的资金流转，还可能会妨碍抵押权人其他贷款的发放。另外，还有学者提到了将作为抵押物的房屋出租以偿还贷款的方式，笔者认为这是不妥当的，在“三权分置”背景下，在鼓励适当放活宅基地使用权的背景下，作为一种合理的流转方式，农民可以直接将宅基地上房屋进行出租。在抵押后，无法还清贷款后，再选择出租房屋的方式，显得较为复杂，也降低了效率。

抵押物的受让人范围也是值得探讨的问题，目前学术界对该范围观点不一。笔者认为，受让人的范围不能局限于本集体经济组织和组织内成员，这不利于宅基地使用权抵押试点的发展，也不能扩大到包括城镇居民，否则就损害本集体经济组织和其他成员的利益。因此，将范围定为本集体经济组织和组织内成员，以及本集体周边的集体经济组织和组织内成员最为适宜。当受让人为本集体经济组织时，农房所有权和宅基地使用权均归于组织。当受让人为组织内其他成员时，农房所有权和宅基地使用权均归于成员。而此时，根据“一户一宅”原则，应由未拥有宅基地的组织内成员优先购买；若不存在前述成员，其他成员也可以购买，但如此一来就会出现作为受让人的农民有两处宅基地的情形，实际上这两处宅基地使用权的来源是不同的，一处是向集体经济组织无偿申请获得的，另一处是受让得到的，而为了不违背“一户一宅”原则，受让人对于这处受让获得的宅基地使用权应当定期向集体经济组织缴纳租金。由此，本质上受让人只拥有一处宅基地。当受让人为周边集体经济组织和成员时，他们仅受让农房所有权，宅基地使用权也会以租赁的方式获得。显然，受让人非本集体经济组织及成员时，很可能会让本集体的利益受损害，为减轻这种损害，笔者提出两种补救措施：一是规定本集体经济组织及成员具有同等条件下的优先购买权，且因为集体的财力肯定高于农民个人，本集体经济组织的购买权应当优先于本组织内成员；二是集体内部可以设立“抵押保证金”，每位成员将宅基地使用权用于抵押时都应当缴纳该保证金，若在规定期间内还清贷款或抵押物受让人为本集体经济组织及成员，可以归还保证金，否则保证金不归还。

（四）合理制定宅基地使用权抵押相关保障制度

1、评估贷款资金用途的风险情况。

为了避免盲目发放贷款但无法收回财产的情况，发放贷款的金融机构可以联合集体经济组织对抵押人的财产情况、信用情况、贷款目的、贷款资金用途等情况进行了解，合理审查抵押人的贷款资金用途的风险程度，对于可能将贷款资金用于炒股等具有较大风险用途的情况，金融机构不应发放贷款，避免农民陷入贷款的无底洞，同时也可以减少金融机构所要面对的风险。

2、设立风险补偿基金。

农民将农房抵押后，很可能面临失去住所的风险，这显然不是政府希望看到的，因此多数试点地区的政府设立了风险补偿基金来保障农民的居住问题。但也有学者认为这种由政府来填补漏洞的风险分担机制容易导致出现农民因不惧怕无法还清贷款的结果而肆意抵押贷款的情形，这不是长久之计。确实如此，农民的无畏结果会扰乱宅基地抵押市场。但笔者认为，在宅基地使用权抵押试点的前中期，除了政府设立补偿基金，没有其他更好的办法能够促进农民和金融机构双方的积极性，而农民贷款目的的正当与否可以由抵押权人进行判断。到了宅基地使用权抵押试点的后期，市场渐渐步入正轨后，可以探索由其他主体设立风险补偿基金的可行性，以减轻政府的压力。

3、完善宅基地使用权抵押过程中的法律监督以及法律援助制度。

一切国家公权力的行使都要有法律依据，更要受到法律的监督。宅基地使用权抵押工作的开展亦是如此，宅基地使用权作为农民的一项重要用益物权，必须受到法律的全面保护，在抵押工作开展的任何阶段都要进行监督，不可放松警惕，不可让有心人有迹可循。与城市人群相比，农民群体的法律意识较为薄弱，在遇到纠纷时他们很少选择使用法律作为“武器”。因此，笔者认为，不能仅在农村中宣传“三权分置”和宅基地使用权抵押试点，同时还要加大普法力度，让农民群体更了解相关法律，更了解自己的权利，这样才能更好发挥宅基地使用权的价值。除此之外，可以成立专门解决与宅基地相关纠纷的法律援助团队，这不仅仅能够约束公权力，还能帮助农民解决权利纠纷问题，确定宅基地使用权归属，从而推动宅基地使用权抵押工作的有序开展。

综上，宅基地“三权分置”改革是一次非常重大的实践，这标志着宅基地使用权的财产属性不再似曾经那般沉睡着，这不仅能够在一定程度上提升农民的经济水平，还能进一步缩小城乡差距。实现宅基地使用权抵押试点的基础是确保确权登记颁证工作的顺利进行，确保宅基地使用权抵押试点有效进行就要规范抵押权的实现方式且建立健全宅基地价值评估制度，推动宅基地使用权抵押试点持续发展是制定各项保障措施的理由。宅基地使用权抵押贷款试点是一个漫长的过程，在试点中发现问题，在试点中解决问题，目前各试点地区只有地方政策的支持，但推动试点进程不能仅仅依靠政策，应当将“三权分置”写进法律法规，凭借立法性指导文件推动宅基地“三权分置”改革，间接推动宅基地使用权抵押试点。

参考文献

[1] 惠献波.宅基地使用权抵押融资模式、风险及防范策略分析[J].农村金融研究，2016(02).

[2] 韩文龙，朱杰.宅基地使用权抵押贷款：实践模式与治理机制[J].社会科学研究，2020(06).

[3] 于泽卉.宅基地使用权抵押融资模式、困境及破解[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2020(04).

[4] 陈小君.宅基地使用权的制度困局与破解之维[J].法学研究，2019.41(03).

[5] 陆平辉，赵舒捷.宅基地使用权抵押限制的审视与改进[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2021.21(06).

[6] 张媞.农村宅基地使用权抵押的法律问题研究[J].农业经济，2019(11).

[7] 刘佳.“三权分置”视域下宅基地使用权抵押研究[J].西安财经大学学报，2021.34(01).

[8] 刘堃.刍议贷款重组[J].新金融，2004(07).

[9] 李佳晨.宅基地使用权抵押贷款的风险保障机制构想[J].产业与科技论坛，2019.18(15).

[10] 胡振华，梁杰，黄皓喆.农户宅基地使用权抵押贷款影响因素实证分析———温州乐清调查[J].金融教育研究，2019.32(03).

[11] 钟三宇.论农民住房财产权抵押制度构造———以宅基地资格权与使用权分离为视角[J].社会科学，2019(10).

[12] 程秀建.我国宅基地“三权分置”改革法律问题研究[D]重庆:西南政法大学, 2019.