融资与避险权衡的公共选择：中国PPP项目风险分担变迁研究

　　摘    要：为了厘清国内PPP项目运作问题频发的深层原因，以项目风险分担变迁为切入视角，对我国PPP实践四个阶段的项目风险分担概况进行了梳理和比较分析。发现不同时期的项目运作呈现出公共部门从“冒险”到“避险”的风险分担变迁过程。在此基础上，提出地方政府以自身风险责任作为融资谈判筹码的项目运作逻辑，实质为地方政府为快速推进区域建设而在融资和避险权衡下的公共选择。最后对项目运作规范性和地方治理实用性的平衡关系进行了探讨。

　　关键词: PPP; 风险分担;项目融资,公共选择;

　　Public Choice of Financing and Risk Aversion Trade-off: A Study of Risk Sharing

　　Changes in Chinese PPP Projects

　　WANG Yuchen

　　School of Public Policy and Management, Tsinghua University

　　Abstract：In order to clarify the underlying causes of the frequent problems in the operation of domestic PPP projects, a comparative analysis of the four stages of PPP practice in China was conducted with change of project risk sharing as an entry point. It is found that the project operation in different periods shows the change of risk sharing from "risk taking" to "risk avoidance" in the public sector. On this basis, we suggest that the project operation logic of local governments using their own risk liability as a bargaining chip for financing is essentially a public choice in the trade-off between financing and risk-aversion in order to rapidly promote regional construction. Finally, the balance between project operation normality and local governance practicality is discussed.

　　Keyword：PPP; risk sharing; project financing; public choice;

　　PPP（Public-Private-Partnership）这一公私伙伴关系能够在价值共创与政府绩效之间发挥中介作用[1]，长期合作和风险共担是其区别于其他基础设施开发方式的最大特征。但在我国40余年的PPP实践经验中，风险分担不均、合作难以持久成为各地项目运作的典型弊病。尤其在2014年后，“PPP热潮”产生了种种乱象，后续的新冠疫情和经济下行也延阻了中国PPP的持续发展。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议提出推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行。国家发改委、财政部、交通运输部等随即出台新一批政策，鼓励各地采取PPP方式盘活基础设施存量项目。PPP将成为后疫情时期支撑国内经济社会发展、构建现代化基础设施体系的重要工具。因此，分析我国不同时期PPP项目风险分担的变迁概况，探究PPP实践问题频发的深层原因，是具有时代意义和实际价值的重要课题。

　　1 文献回顾

　　合理的风险分担是PPP项目成功的关键[2]，故近年来学术界对中国PPP风险分担的影响因素进行了广泛讨论。除项目本身复杂性和宏观经济环境的影响外[3]，国内PPP风险分担弊病的原因包括三个层面：

　　1.1 法律政策与管理机制不健全

　　法律和监管风险是新兴经济体实施PPP的最大障碍[4]，但我国的PPP制度建设却长期滞后于项目实践。既有法律政策对项目合同定性、争议处理等问题存在争议[5]，导致权威性的操作指南和合同范本未能出台，亦缺乏项目运作的硬性约束条件和风险控制指标[6]。管理体制的“协同失灵”让主管部门间的矛盾难以调和[7]，监督体系的不完善也为地方公共决策瑕疵提供了空间[8]。

　　1.2 地方政府的态度和经验欠妥

　　“重融资，轻管理”的思路让地方政府将PPP视作缓解政府债务的工具，不仅造成项目选择与管理的盲目[9]，还导致事前承诺社会资本优厚条款，事后则对其施加公共品负担[10]，使政府信用成为国内项目最大的风险来源[11]。加上地方政府缺乏项目经验和畏难情绪，导致在项目投入和监管方面常有欠缺[12]。腐败与寻租行为、地方官员的个人因素等也会诱发相应的人为风险[[13],[14]]。

　　1.3 合作企业的信用和能力不佳

　　社会资本信用薄弱同样会影响PPP项目风险管理，个别企业以超低价格竞标，中标后再以拖延施工或退出项目威胁提价[15]。合作企业的财务、技术、管理能力也是影响项目风险分担的重要原因[16]。部分投标的企业能力和资历参差不齐，致使不具备相应风险分担能力的企业参与项目[17]，最终导致项目风险甚至项目失败。

　　既有文献对我国PPP项目风险分担的负面成因进行了全面梳理，但上述研究多限于分析特定时期、特定项目的基本问题，对风险分担与其他因素的深层关联探讨不多。在市场转轨过程中，公私双方的合作关系经常发生动态转换，其复杂性远超片段式的抓取和分析[18]。因此，本文计划以长期的项目风险分担变迁为切入点，探索PPP风险分担弊病的深层原因。

　　2 理论基础与分析框架

　　PPP模式的核心为私营部门协助政府部门承担项目的风险和管理责任[19]。本文将基于PPP风险分担的相关理论，构建反映项目风险分担水平的分析框架，规划地方PPP实践逻辑的研究路径。

　　2.1 理论基础：PPP模式的风险分担

　　2.1.1 PPP模式的风险管理原则

　　科学的风险管理能够降低项目风险的发生概率或风险造成的损失。PPP风险管理的特殊性，在于公私部门之间能够合理分担风险，原则为每一种风险都应由最善于应对该风险的合作方承担，以实现整个项目成本的最小化[20]。PPP项目谈判的核心即为如何分配风险：公私双方应识别所有可能的项目风险，明确各自的核心责任及适合自身管理的风险；据此制定基本的风险分担计划，落实为合同内容；最后在细化支付和定价结构、明示契约条款的基础上实现“最佳”的风险分担[21]。合理的风险分配可以减少风险管理的成本，还能培养各方的理性态度和谨慎行为，努力控制己方的责任风险。

　　2.1.2 PPP项目的风险分类及分担策略

　　PPP项目风险可被分为国家层级、市场层级和项目层级风险。国家层级风险指特定国家的政治、人文、社会等方面的潜在风险；市场层级风险则指全球或该国经济市场和项目行业的潜在风险；项目层级风险则指具体项目经营中的潜在风险[22]。理想情况中，私营企业对市场环境下的工程建设、设施运营、财务管理等更为擅长，善于应对项目层级风险。公共部门对国家法律政策、政府信用和项目审批等有更好的感知和掌控，适合承担国家层级风险。汇率波动、市场需求变化等受宏观经济环境影响，公私双方对此类风险的控制力都有限。尤其在发展中国家，市场层面风险比项目层面的更大[23]，故应由双方共同承担或协商应对。

　　表1 PPP项目风险分类及分担策略

　　2.2 分析框架：伙伴选择—责任约定—争端处理

　　基于PPP风险分担的理论基础，本文根据风险分担的主体、责任和结果三个层面，构建出体现国内特定时期项目风险分担水平的分析框架，即：

　　2.2.1 伙伴选择：谁来共担风险？

　　公共部门往往是项目的发起人和主导者，拥有选择合作方的权利。地方政府选择外企、民企或国企等不同类型企业作为项目伙伴，体现了特定时期地方政府对项目运作重点和合作企业能力的需求。

　　2.2.2 责任约定：如何分配风险？

　　公私双方在项目谈判和合同中如何约定风险分担的比例，以及国家、市场、项目等不同层级风险的明确归属，能够反映双方的合作平等性，显示了项目风险管理是否科学、是否存在风险隐患。

　　2.2.3 争端处理：怎样应对风险？

　　项目风险发生后，公私双方能否以积极的措施应对己方承担的风险、是否因此产生了争端，再次体现了双方的项目运作态度和能力。风险应对的最终结果也再次反映了项目风险分担的合理性。

　　3 多时段PPP项目风险分担比较分析

　　基于中央政策节点和地方实践特征，中国PPP发展呈现出明显的阶段性。本文采用不同时期对PPP模式的惯用称呼，将国内发展历程梳理为“境外投资”“BOT”“特许经营”“政府和社会资本合作”四个阶段。利用上述分析框架，对PPP风险分担的变迁过程进行梳理和比较，以揭示国内项目实践的特殊规律。

　　3.1 境外投资阶段（20世纪80年代至90年代初）

　　上世纪80年代初，为了解决能源短缺、交通落后的困境，深圳特区等东南沿海地区在缺少中央政策的指导下，探索运作了国内首批PPP项目。由于缺乏项目融资经验，且对基础设施的需求过于紧迫，地方政府会在合作条件上做出巨大让步。

　　3.1.1 伙伴选择：主动请缨的“爱国港商”

　　改革开放初期，外国资本对内地投资环境多持怀疑态度，但部分香港企业家发现内地薄弱的硬件条件制约了产业发展，便提议投资沿海地区的基础设施。香港合和实业创始人胡应湘听闻深圳市提出“开放办电”计划后，主动请缨以BOT方式投资电厂。财政窘迫的地方政府面对难得的境外投资计划，便积极与港商进行谈判。相较陌生的外国资本，政府部门对华人的相对信任让港台资金成为当时境外投资的主要来源，PPP项目的投资者也多为饱受赞誉的香港爱国企业家。

　　3.1.2 责任约定：“不公平”的风险分担

　　最初的PPP实践中，项目多约定外商收益较大、风险承担较小。沙角B电厂项目中，双方约定香港合和实业仅负责多数资金筹集、电厂建设及10年的运营。其中除项目融资属市场层级风险外，其余均属项目层级风险。深圳市政府除承担提供土地、申报手续等国家层级风险外，还要协调内地银行的部分贷款，并在电厂投产后按约定价格和外汇购电。地方政府不仅完全承担了市场需求风险，还帮助合作企业分担了融资风险，打消了国际资本在发展中国家投资的货币兑换顾虑。此外，为了确保项目投资落地，深圳市还承诺以约定价格和品质供应发电用的煤炭，帮助项目排除了煤炭供应波动和因此引发运营成本超支的可能，承担了本属于私营部门的项目层级风险。

　　表2 沙角B电厂项目主要风险责任

　　3.1.3 争端处理：政府“吃亏”以确保合作

　　这一时期，国际经济波动导致大规模市场风险时有发生。地方政府为了维护招商形象，即使付出较大经济代价也会按约定承担相应风险。沙角B电厂项目约定购买设备的490亿日元须由公共部门提供外汇，但后期日元的大幅升值让深圳市需要多付两倍美元和港币以兑换日元。在外汇储备紧张的情况下，损失由广东省政府出面承担，风险方得以化解。为了保证项目设施尽快投入使用，政府一方也会在投资方违约的情况下适当让步。沙角B电厂项目合同约定发电机组必须具备调峰功能，但合作企业却采购了没有相应功能的设备。地方政府认为更换机组会导致投产时间推后，不利于解决急需用电问题。加上合和实业表示在超购电价上做出补偿，最终深圳市同意接受不合规的机组，确保了项目提前完工和投产。

　　3.2 BOT阶段（20世纪90年代至21世纪初）

　　上世纪90年代，在中央BOT试点政策的推进下，多达26个省份的地方政府基于紧迫的基础设施需求和财政压力，运作了200余个交通、电力与城市水务PPP项目。这一时期项目的风险分担更为明确，但大多缺乏慎重和远见。

　　3.2.1 伙伴选择：港企、外企为主要投资方

　　在首批PPP政策鼓励下，部分地方政府开始采用国际公开招标方式确定项目合作方。此时港资企业参与合作仍然最多，其开发的交通和天然气等项目占总数的近一半。主要来自欧美的外资企业也参与了近四成项目，并运作了广西来宾B电厂、成都第六自来水厂等经典设施。但限于融资的巨大难度，一事一议仍是地方政府落实项目计划的主要方式。泉州市政府决定招商修建刺桐大桥时，本地企业名流实业主动提出以BOT方式投资该项目，国内首个民营企业参与的PPP项目随即以市委常委会决定的方式诞生。其他国内民企也在10余个公路、天然气项目中参与了项目合作。

　　3.2.2 责任约定：对外商让步、对民企草率

　　此时部分地方政府依然承担了PPP项目的市场层级风险甚至部分项目层级风险。许多项目缺乏谨慎评估，便约定了地方政府定量定价购电、购水的条款。来宾B电厂项目约定，外资联合体承担融资、建设、运营风险，地方政府除承担国家层级风险外，还需承担汇率风险，并承诺购电、供应保质定价的煤炭。同国内最初项目的区别，仅为没有要求地方政府协助融资。沈阳第九水厂项目中，地方政府甚至向投资方香港汇津承诺了17.45%的平均年回报率。本地民营企业参与的部分项目风险划分也过于草率，大量运作细节以及项目唯一性等风险均未达成约定。泉州刺桐大桥项目中，仅约定名流实业承担融资、建设和30年内的运营风险。对政策变动及本地收费桥梁的特许权利，地方政府没有任何承诺，几乎等于让私营部门承担了全部项目风险。

　　表3 来宾B电厂项目主要风险责任

　　3.2.3 争端处理：市场波动导致政府履约困难

　　上世纪90年代末，局部产能过剩导致水电价格大幅下降，煤炭价格却巨额增长，这为政府部门的项目风险责任增添了巨大成本。部分地方政府选择遵守契约，来宾B电厂项目的地方政府安排其他电厂压缩产能，并按约定高价购电，以致项目运营12年盈利超60亿元，其他电厂却承受巨额亏损。成都市政府安排其他两座水厂基本停产，所收水费的2/3都用于支付第六水厂项目的购水费用。也有部分地方政府无力履行合同，沈阳第九水厂、广东廉江中法供水厂等项目均因约定购水承诺无法实现而失败。此外，本地同类设施的新建也给项目运营带来了难题。泉州新建的跨江大桥将刺桐大桥的车流量严重分流，但地方政府拒绝对项目的收益约定做出实质回应。合作企业便疏于对大桥的维护，导致项目运营提前终止。

　　3.3 特许经营阶段（21世纪初至2013年）

　　21世纪初，在建设部主导的特许经营改革中，出于节省财政支出的目的，各个省份都进行了广泛的PPP实践。城市水务等市政设施成为最大的项目来源，TOT也成为新兴的运作方式。此时的项目开发更为成熟，但市场需求风险依旧是风险分担的核心。

　　3.3.1 伙伴选择：民营企业成为合作主力

　　这一时期规范的公开招标成为项目运作的惯例，特许经营权转让价格则成为TOT项目中选择合作方的重要指标，报价高、规模大的投标人备受地方政府青睐。实力不断增长的民营企业已成长为主要合作伙伴，所参与项目占据总数的一半。港资和外资企业虽然份额大幅降低，但法国威立雅、金州环境、柏林水务等在城市水务项目中扮演了重要角色。此时国内外企业组成联合体也是合作方的重要特征，并运作了北京地铁4号线、王小郢污水处理厂等优质项目。

　　3.3.2 责任约定：市场风险仍为谈判核心

　　此时地方政府承担国家层级风险、合作企业承担项目层级风险已成为责任划分的常态，汇率、利率风险也多由投资企业承担，但市场需求风险依旧是项目谈判的焦点。其中部分项目开始基于专业预测约定市场需求责任。北京地铁4号线项目聘请了交通市场咨询公司进行客流预测，约定若未来实际客流低于预测值，政府部门应提供补贴；若超出预测值，地方政府要分享额外的票款收入。但针对郊区供水系统建设、公交福利票等特殊市场需求，许多项目却未能进行合理约定。此外，在“洋水务”企业参与的项目中，为了填补TOT项目的设施更新和维护成本，合同常约定“调整后价格=现行价格×△F，△F=aE+bL+cCH+dCur+eCPI”的公式，在物价和汇率走高的预期下，水价上涨成为必然。兰州市官员甚至向威立雅承诺，特许经营期内每年水价上涨两角钱。在市政公交、燃气等项目中，公私双方也多达成了产品价格逐步上涨的约定。

　　表4 王小郢污水处理厂项目主要风险责任

　　3.3.3 争端处理：涨价不成引发运营危机

　　公共产品的涨价约定成为了后续项目运营的风险来源。在CPI统计和公众反对的压力下，地方政府并不敢随意上调相关价格，便会导致项目的经营亏损。十堰公交特许经营项目中，民营企业温州五马投资2亿多元用于硬件更新和福利票支出，但地方政府没有取缔存在竞争关系的私人巴士，还在市民反对下将已经调涨的票价调回。项目收入下降致使公交员工多次罢运抗议，项目运作5年便尴尬落幕。兰州自来水实施特许经营后，威立雅要求将水价从每吨1.45元上涨为2.16元，以填补人工材料费上涨和新建管网投资。但两次水价调涨却引起公众强烈反对，加上自来水苯超标事件的舆情影响，地方政府不敢再上调水价，威立雅也抱怨项目运营8年的回报为0。面对愈演愈烈的涨价风波，国务院多次成立调查组了解情况，对各地先溢价转让、后调涨价格的项目运作持反对态度，多地的PPP项目也因为运营危机而夭折。

　　3.4 政府和社会资本合作阶段（2014年至今）

　　2014年以来，中央政府为了化解地方债务而大力推广政府和社会资本合作。全国各地在5年内就发起了两万余个PPP项目，除涉及市政工程和交通运输等主流领域外，也运作了大量教育、医疗、文化、养老等社会类项目和“新基建”设施。虽然政策指导和行业规范逐步完善，但项目风险分担的质量却明显下降。

　　3.4.1 伙伴选择：项目招标青睐国有企业

　　此时相关政策允许地方政府以竞争性磋商或单一来源采购方式选择合作方，但实践中近八成的项目依然通过公开招标确定合作企业。然而，许多地方政府会在招标中设置倾向性条件，以保证国有企业成功中标。部分地方政府甚至将下属融资平台公司“变身”为PPP项目合作企业。国有企业因此成为最大的“社会资本”，中央和地方国企运作的各类项目占据总数一半以上。虽然民营企业也参与了全部项目的四成，但投资规模较大的项目几乎被国有企业垄断。外资企业的市场份额则急剧缩水，参与度较低。

　　3.4.2 责任约定：风险分配利于地方政府

　　这一阶段大量项目的风险分配明显利于政府一方。当合作方为大型国企时，甚至国家层级风险也要由合作企业协助承担。M市某产业园项目中，地方政府除以可行性缺口补助方式承担部分市场需求风险外，其余项目层级和市场层级风险均由社会资本承担。项目还约定国有企业承担审批风险，且当政府方提出额外要求时，必须无条件更改项目计划。如因此增加了成本，地方政府只补偿超过500万元“以上的部分”。当合作企业为地方国企时，许多项目对融资风险的约定实为借PPP名义变相举债。E市农村基建项目合同中，风险分担内容只有象征性几句话，甚至没有约定成立风险隔离的项目公司。却约定“E市投资公司”负责6000余万元项目贷款，地方政府再分11年支付9000余万元且未纳入预算的“政府补贴”。此外，还有项目约定地方政府可在短期内回购项目，目的是利用合作企业获取贷款，项目建设完成后再迫使其出局，实质为拉长版的BT项目。

　　表5 F市某产业园项目主要风险责任

　　3.4.3 争端处理：“公公合作”应对政策剧变

　　本阶段的项目运作还在持续过程中，但却已经产生了巨大的政策变动风险。针对近年来地方政府限制民企参与、借PPP名义变相举债等共性问题，财政部于2017年11月出台严厉的规范性政策，要求各地清退不符合运作要求的项目。截至2020年，各地超过9000个项目被停止，高达全部项目的四成。面对剧烈的政策变动和运作危机，国企为主的合作局面反而成为风险应对的稳定剂。国企合作方大多能够配合地方政府进行项目整改，沟通协调成为解决争议的主渠道。较高的重新谈判成功率让对抗性的仲裁或诉讼很少发生，避免了“一言不合就解约”的问题。被清退的项目或是依谈判补偿合作方的损失；或是在完善问题后争取重新入库；或是变更为政府投资模式，国有企业转为工程总包等，政策风险逐渐平息。

　　4 研究发现：地方政府的PPP实践逻辑

　　在改革开放后以“经济联邦制”和“行政发包制”为核心的横向竞争下，地方政府不会僵化地遵照政策指令开展治理活动，而是在事权与财权失衡的限制下尽可能选择弹性的工作方式。各地在“招商引资”上的标尺竞争，也极大影响了基础设施的投资决定[24]。在PPP项目中，融资目标与风险责任的权衡则成为地方政府进行伙伴选择、责任约定、争端处理的策略重点。国内PPP项目运作的底层逻辑，即为地方政府为追求“自身利益”最大化，而设立公共物品供给规则的公共选择行为[25]。

　　4.1 从“招商引资”到“平台举债”：融资驱动的合作伙伴选择

　　解决项目建设的资金问题，是地方政府进行PPP实践的首要目的。在不同时期，地方政府经历了区域经济薄弱、分税制改革、土地财政收紧、地方债务整顿等不利于公共投资支出的困境，却长期担负着区域建设的天然义务。因此PPP模式即成为地方政府进行大规模项目投资的有效工具，不仅可以用来筹集特定项目的开发资金，还可以借此节省财政支出、获取设施经营权的转让利益。虽然部分地区也希望借此争取改革创新的政治荣誉，但“钱”依然是地方政府进行项目实践的核心原因。

　　在不同历史阶段，PPP项目主要合作方经历了港企、外资、国内民企再到国企的变化。上世纪80、90年代，国内经济环境限制了融资渠道的选择，“快速融资”“多元融资”即为地方政府的主要招商原则，关注内地新兴市场的香港企业、外资企业即成为主要的项目伙伴。21世纪初，城镇化的快速发展让地方政府希望利用既有设施为城市建设进行“存量融资”，逐渐成长的民营企业及实力强劲的外资企业成为项目的主要合作方。2014年前后，中央对地方债务的收紧让地方政府必须寻找渠道进行“替代融资”，能够提供稳定巨额投资的中央国企，以及可以借PPP名义举债融资的地方国企，自然成为地方政府的首选。

　　4.2 从“甘于冒险”到“转嫁风险”：公共部门风险责任的变迁

　　基于项目融资这一首要目标，如何划分风险责任成为地方政府招商引资、推进合作的考虑重点。国内PPP实践初期，由于项目融资难度较大，地方政府几乎愿意承担所有市场层级风险，甚至宁愿承担额外的项目层级风险，以稳定港企和外企的投资信心。进入21世纪，营商环境的改善让市场竞争愈发激烈，公共融资的难度降低，地方政府愿意承担的市场层级风险也相应减少。尤其在“政府和社会资本合作”概念提出后，公有制性质的国有企业具备了参与PPP项目的合理性，地方政府便希望寻找国企“转嫁”项目风险。

　　在国内PPP项目中，地方政府与外企和民企是“商人”和“朋友”关系，与中央国企和地方国企则是“兄弟”和“父子”关系[26]。外资企业和民营企业作为独立的经济个体，地方政府会与其进行相对平等的风险分担。即使地方政府存在急功近利的目标，也只敢怠慢本地民营企业。地方政府与国企的项目合作则是一种合同与行政交织的模糊形态。中央国企的公益性和庞大规模可以替地方政府承担政策变动等国家层级风险，保障地方建设的稳定。融资平台性质的地方国企，则从“伙伴”变成了“伙计”，听从地方政府的指令进行融资，再将所有项目风险转移到企业的资产负债表上。故在以融资为核心的PPP实践中，风险分担没有固定的原则，只是地方政府用以“逐利”谈判的筹码。

　　4.3 从“模式创新”到“毁约违规”：对“外部性风险”的优先考虑

　　基础设施有着地域范围上的成本外溢，其对区域发展的战略影响即为项目风险之外的“外部性风险”。从最初东南沿海的创新探索，到不久前各地的一哄而上，都源于地方政府对基础设施战略意义的重视，PPP仅被视作推动地区发展的实用工具。面对瞬息万变的经济形势和以经济指标为核心的考核压力，PPP的公私合作性、风险复杂性和运作长期性极易被忽视。特定时期项目融资的高难度和紧需求让地方政府难有顾及基础设施“外部性风险”和工具本身“项目风险”的两全之法，“抓大放小”成为推进项目的基本方式。对地方政府来说，项目落地是“大目标”，合同与政策是“小规矩”，只要基础设施得以成功建设，就很少在乎项目的风险管理和持久合作，更不在意是否属于真正的PPP项目。

　　为了尽快提升本地基础建设水平，地方政府必须在项目招商阶段展现积极的态度，不惜签订不公平甚至难以实施的合约，以确保项目尽快落地。但当项目建设完工、特许权转让费入账时，几年后即会离任的地方官员难以真正关心项目的后续效果。下一届政府面对遗留的沉重项目义务，消极对待甚至直接毁约亦是预料之中的“务实”选择。这种“毁约”或“违规”的本质，源于官员任期短期性与项目运作长期性的错配，是“新官”与“久账”的必然结果。但基于财权与事权的失衡状态，地方政府这种“不体面”但“必须”的公共选择，在资源有限的约束下放大了基础设施的正外部性作用，客观上实现了区域宏观利益的最大化。

　　5 结论与讨论

　　基于对国内PPP项目风险分担变迁的研究，本文总结出地方政府进行PPP实践的行为逻辑：长期以来地方政府基于“融资最大化、风险最小化”的原则，以权衡的风险责任作为项目谈判筹码，换取合作企业的投资利益，并客观推进了项目风险分担的变迁。这也是国内PPP项目风险分担不均、运作问题频发的深层根源。但此结论并不是对地方政府的单纯指责，我们也应客观认识这一公共选择逻辑的治理意义。由于长期缺乏科学、规范的公共融资环境，地方政府对基础设施“外部性风险”的担忧远大于对PPP项目风险的顾虑，对地方治理结果的重视远大于对公私合作关系的在意。虽然项目的合作性和规范性被忽视，但区域基础设施的短板却得以快速补齐，本地民众也获得了短期意义上“性价比”最高的公共服务。

　　PPP是集行政、市场、公益等多重逻辑的混合场域，地方政府只能以“情境性自主”应对不断变化的治理问题[27]。但长远而言，融资与避险之间的不断权衡会扭曲PPP模式的本质，大量不规范的微观治理操作也会反噬宏观的发展成果。土地财政和地方债务问题已经提供了深刻的负面教材，多年来PPP发展的高成本也应当引起警醒与反思。因此本文建议：在当下，应逐步限缩项目运作的过度弹性。既要加强前期论证，防止仅顾融资和国企兜底的项目大量上马，规避系统性风险；也要重视项目合同的签订，优化再谈判机制以应对情势变迁，找到项目运作规范性和地方治理实用性的平衡点。在长期，应构建适合PPP发展的稳定大环境，提升民营资本的投资意愿，重点挖掘PPP的质效提升和多元治理优势。用契约精神和利益共享构建平等、真诚的合作关系，以实现真正的项目风险共担和“不负伙伴、不负人民”的更好治理。

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