公立高校师德失范行为处理制度的问题、张力及其完善
摘 要：大学自治是公立高校师德失范行为处理制度得以建立的根本前提，师德失范行为处理应当遵循正当程序，实现协同治理。“十项准则”具有现行法律依据，但责任追究存在同质化现象。借鉴经济法领域“主体—行为—责任”的分析框架，设置要素指标对互联网曝光的公立高校师德失范案例进行分析，发现公立高校师德失范行为处理制度存在以下六方面的问题：高校是处理主体，但失范主体不限于高校教师；依据分散，对高校校规援引较少；情形分布不均，存在处理原因竞合现象；程序追求效率现象明显，有规则溯及既往案例；大多情节偏重，“重处理”的责任形式显著偏多；有“同案不同判”现象，对相对人权利保护关注不够。应抓住《教师法》修改的契机，从完善规范体系的系统性、加强治理主体的协同性、健全处理程序的正当性、保障制度实施的有效性四个方面着手，推动公立高校师德失范行为处理制度走向完善。
关键词:公立高校;师德失范行为处理制度;实践问题;内在张力;完善路径;
Difficulties, Tension and Improvement of the System for Dealing with Teachers'
Misconduct in Public Universities
Li Yiwei
Fudan University
Abstract：University autonomy is the fundamental prerequisite for the establishment of a system for handling teachers' misconduct in public universities, and the handling of teachers' misconduct should follow due process to achieve collaborative governance. The "Ten Standards" have the current legal basis, but there is a homogeneity in accountability. Drawing on the analytical framework of "subject-behavior-responsibility" in the field of economic law, set up factor indicators to analyze the cases of teacher misconduct in public universities exposed on the Internet, and found that there are the following six problems in the handling system of teacher ethics in public universities: universities are the handling subjects, but the subject of irregular ethics is not limited to college teachers; The basis is scattered, and there are few references to university regulations; The situation is unevenly distributed, and there is a phenomenon of competing reasons for processing; The phenomenon of procedural pursuit of efficiency is obvious, and there are rules retrospective to past cases; Most of the circumstances are heavier, and the form of responsibility for "heavy handling" is significantly more; There is a phenomenon of "different judgments in the same case", and insufficient attention is paid to the protection of counterparty rights. We should seize the opportunity of the revision of the Teachers Law to promote the improvement of the system for handling teachers' misconduct in public universities from four aspects: improving the systematization of the normative system, strengthening the coordination of governance subjects, improving the legitimacy of handling procedures, and ensuring the effectiveness of the implementation of the system.
Keyword：Public Universities; System for Dealing with Teachers' Misconduct; Practical Difficulties; Inner Tension; Improvement Path;
一、问题的提出
师德是对高校教师的道德要求，也是法律约束。《中华人民共和国教师法》（下称《教师法》）等法律法规为我国高校师德制度建设提供了法律基础。自2018年师德失范行为处理制度建立以来，高校逐步强化制度运行，但2021年中央巡视后在反馈中仍指出“师德师风建设有待加强”。学界对高校师德失范行为处理制度有一定关注：第一，严格落实师德失范行为处理规定、强化师德失范处理是加强师德师风建设的重要对策，必须用严格管理和硬性约束确保师德师风建设成效[1]。第二，师德实体规范是认定师德失范的主要依据，但存在规范性欠缺、措施背离师德发展规律、评价不合理等方面的问题[2]，故要全面理解以《新时代高校教师职业行为十项准则》（下称《十项准则》）为核心的师德失范行为[3]。第三，高校师德失范行为处理制度运行的问题集中体现在法治思维和程度不足[4,5]，程序的正当性不足[6]和制度规范有待转化为治理效能[7]等方面，故应严格依法公正处理师德失范行为[8]。有研究从问责视角对全学段的师德失范行为处理制度文本进行实证研究，发现法律位阶较低、适用范围有限、问责主体单一、情形与方式比较模糊等问题[9]，且师德失范通报案例主要涉及中小学[10]。上述研究肯定了师德失范行为处理制度的重要作用，虽在理论和国际比较视野中对师德实体规范的完善提出了建议，但尚缺乏对师德失范主体、责任及程序等方面的研究。对高校师德失范行为处理制度本身的研究，大多还停留在结合个人的工作实践，通过推理和经验总结发现问题层面，缺乏科学来源的实务案例支撑。少数研究者通过文本或案例研究方式，对师德失范行为处理制度，特别是责任追究问题进行了研究，但存在对实务案例关注不够、案例选取不够系统等问题。
要准确把握新时代师德问题的动态性，自下而上的案例研究非常必要，它可以基于当今社会大数据研究方法的便利来获取、处理信息[11]。因而，对互联网曝光的高校师德失范案例进行考察，能够有效运用网络舆论的“放大镜”视角，更敏锐地发现高校师德失范行为处理制度的实践问题，起到见微知著的效果。基于此，本研究将对公立高校师德失范处理行为的理论基础和政策依据进行研究，构建“主体—行为—责任”的分析框架，以互联网曝光的师德失范案例为样本，在案例分析中考察高校师德失范行为处理制度的实践问题，探寻制度运行的内在张力，进一步提出完善路径，以期推进高校师德失范行为处理制度的完善。
二、公立高校师德失范行为处理制度的理论基础、政策依据和分析框架
（一）公立高校师德失范行为处理制度的理论基础
一是大学自治理念。现代意义上的大学起源于中世纪的“学者行会”,是教师和学生组成的自由联合体，行使“行会自治权”。近代大学的自治权利转为国家通过法律予以确认[12]。有学者认为，大学自治本质就是一种自治行政，即其在国家的法定赋权范围内，有权就涉及学术自由之相关事项，透过教师、学生等利害相关人的参与而自行负责，并排除国家的不当干涉[13]。在我国，“自主办学”就是“大学自治”的本土演绎[14]，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》（下分别称《教育法》《高等教育法》）确定的高校自主权与许多地区的大学自治事项重合。党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，大学治理现代化作为国家治理现代化的有机组成部分，其水平将直接影响立德树人根本任务的成效。师德失范行为处理制度即是大学依照国家法律的概括授权和共同体的广泛参与，对教师个体进行监督和惩戒的有效措施，引领教师养成良好道德品质，以模范行为影响和带动学生，保障共同体的健康发展[15]。这是师德失范行为处理制度建立的根本前提。
二是正当程序原则。正当程序起源于英国的“自然正义”，发展于美国的“正当程序”，广泛适用在审判、选举、立法、行政、调解、仲裁乃至政治和公共决策程序中。在行政法领域，随着政府行政权力的扩大，严格规则模式已经难以制约行政权，故现代行政法将控权从实体法转移到了程序法，通过正当程序来弥补严格规则模式，形成凝聚了两者优点的结合模式[16]。学界一致认为行政法领域的正当程序的基本要素应当包括信息公开、无偏私、听取意见、当事人申辩、说明理由、回避、案卷排他、效益、权利救济等九个方面[17]并已在学位纠纷案件中被司法适用。在师德失范行为处理制度中，大学是共同体整体权力的行使者，可能与共同体内部成员的权利发生冲突，故必然要符合比例原则、遵循正当程序[18]，这是对师德失范行为处理制度科学理性的现实要求。
三是协同治理理论。党的二十大报告提出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，高等教育治理体系的现代化也是社会综合治理体系现代化建设的基石。高等教育治理现代化必然要求形成一种新型的协同关系，外部要厘清政府、高校、社会关系[19]，内部的各个行政、学术组织也要实现良性互动。协同治理是寻求有效治理结构的过程，它要求通过各个治理主体组织之间的竞争和协作，以实现“1+1>2”的整体效果。随着高校监察体制改革，高校纪检监察机构也开始介入师德师风建设，还有的介入了师德失范行为处理。通过协同治理理论的指引，让学校内部的各治理主体分工协作、发挥合力，改善师德失范行为的治理效果，是师德失范行为处理制度的时代意蕴。
（二）公立高校师德失范处理制度的政策依据
实体法的主要功能，在于规定和确认权利和职权以及义务和责任。在师德失范处理制度中，《十项准则》明确规定了教师的师德底线行为并将其作为处理的主要实体规范，但并未在首段明确其法律依据，导致了合法性质疑。只有法律对职业权利的限制和剥夺才更具权威性[20]。因而，明确《十项准则》的法律依据是研究实践问题的重要基础。
梳理现行教育相关法律法规发现，师德实体规范可归为以下四类。一是思想政治素质。一名合格高校教师的政治素质具体表现为理想高尚、信念坚定、态度鲜明与立场坚定[21]。这是国家对高校教师职业的基本政治要求。我国宪法明确规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，《教育法》《高等教育法》《教师法》等要求教师要有爱国主义的基本立场、对中华文明的文化自信、对中国近现代史的正确认知、对中国共产党和社会主义制度的政治认同和对改革开放、中国特色社会主义发展新路的政治认同[22]。二是个人道德品质。《教师法》的“为人师表”首先要求教师在“私德”层面注重个人修养、作风、品行，社会层面处理婚姻、家庭问题、邻里关系以及政治思想意识的道德素养和道德水平等方面的问题[23]，要求教师在各个方面率先垂范，做学生的榜样。三是教师职业道德。“为人师表”还要求遵守职业道德准则与行为规范，这是师德概念中最核心的范畴。《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确指出，要强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责。《高等学校教师职业道德规范》明确规定高等教师的职业道德包括爱国守法、敬业爱生、教书育人、严谨治学、服务社会、为人师表等六个方面，突出强调教师的理想人格和社会责任。四是学术伦理规范。高校的三大职能是培养人才，发展科技，服务社会。学术研究作为高校教师的重要工作内容，要求教师在开展学术研究时必须遵守学术伦理规范。《科学技术进步法》《高等学校预防与处理学术不端行为办法》《科研失信行为调查处理规则》对科学研究人员遵守学术和伦理规范和违反规范的惩戒做出了规定。以上四类规定为《十项准则》提供了现行法律依据，但考察《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》（下称《指导意见》）确定的责任追究规范，却发现存在明显的同质化现象：情节较轻的给予惩戒并一揽子取消资格；情节较重应当给予处分的依规给予处分，需要解聘的按照人事管理条例处理；情节严重、影响恶劣的还要撤销教师资格，三类处理是叠加关系，这并不符合比例原则的要求。
（三）公立高校师德失范行为处理制度的分析框架
“行政机关、行政行为、法律责任”是我国行政法制度的核心范畴[24]。学界多数人都赞同从行政法角度来理解教育法在法律体系中的地位，但目前一些重要的教育关系已经兼有了介于公法、私法之间的某些新特征，出现了公私法之间的融合，需要多元主体参与。因而，在建立教育的公法管制机制时，常需借助私法的某些手段，通过发挥当事人的主观能动性来共同参与教育管理，促进法律目标的实现。反之，在构建具有私法性质的教育自治环境时，也常需引入公法措施，发挥政府在法律调整方面的优势[25]。在《指导意见》中，就有了“自觉加强师德修养”等倡导性的规范。经济法就是公法与私法相融合的法律，“主体—行为—责任”分析框架最先用于分析经济法领域中的税制要素法律关系，现代经济立法都是以主体、行为和责任作为其基本要素来进行设计，这奠定了此分析框架的普遍适用性，可以较为全面、深入、有效地对制度本身的内容和结构进行研究。
2021年11月的《教师法（修订草案）（征求意见稿）》明确规定师德失范是教师违反法定义务、教师职业道德和行为准则等行为，所在学校或者其他教育机构应当及时制止、责令改正并进行批评教育，并视情节，按照法律法规、国家有关规定或者合同约定给予相关处理或处分。这正是采用了主体、行为和责任的基本要素进行设计。同时，在追究主体相关行为的责任时，必须通过一定的程序，这正是法治精神的体现。前述分析了高校师德失范处理行为的理论基础和实体依据，明确师德失范行为处理是高校行使公权力的行为，主体、行为、责任要素充分。有学者曾指出，高校师德评价的特点和争议主要集中在处理依据、处理原因、处理程序、处理结果四个方面[26]。由此，笔者结合高校师德失范行为处理制度的运行实际，构建“主体—行为—责任”的分析框架，从公权力和相对人两个维度，设置主体、行为、责任方面的要素指标（表1）对案例进行分析。
表1 师德失范案例的分析指标体系
主体层面，即研究师德失范案例中谁负责受理、调查、处理，哪些主体可被师德失范处理；行为层面，即研究公权力认定师德失范行为的规范是什么、又是依据哪些规范对相对人进行处理、处理依据是否溯及既往、按照怎样的程序进行，相对人被处理的失范情形包括哪些、情节如何；责任层面，即研究公权力追究了相对人哪些责任、属于什么类型，相对人如何进行权利救济。
三、公立高校师德失范行为处理制度的实践问题考察
从2020年9月5日起1，笔者运用互联网信息采集和处理技术对互联网上的“师德”信息进行抓取聚类，以周为单位保存当周热度高的师德负面事件信息，截至2022年9月4日，共统计到443起事件，剔除不相关事件和官方已经澄清的事件后，得到涉公立高校案例71件作为本文的分析样本，其中包括中管高校案例10件、教育部直属高校案例13件、部省合建高校案例4件，地方本科高校案例38件、地方高职院校案例6件，覆盖24个省级行政区。基于表1的要素对样本案例，特别是举报材料和官方通报材料进行研究后，发现实践中存在以下方面的问题。
（一）高校是师德失范行为处理主体，但失范主体不限于高校教师
样本案例中，除5个案例因涉嫌违法犯罪由有关部门调查处置外，其余的66个案例均由教师所在高校对教师进行师德失范行为处理。但对师德失范行为主体进行统计发现，除57名教师外，另有5名辅导员、8名管理人员和1名教辅人员，突破了《教师法》对教师的界定，涉嫌抵触上位法。
（二）师德失范行为处理依据分散，对高校的校规援引较少
样本案例涉及的处理依据（表2）较为分散，呈现了以行政规范性文件为主的特点。同时，《指导意见》中明确规定各校要依据其制定校内规范，理论上高校校规应当成为高校进行师德失范行为处理的最主要依据，但样本案例中援引高校校规的频次只有5.16%，甚至大部分援引高校校规的案例都笼统用“学校的相关规定”代替，究其原因可能是为完成要求仓促制定校规，缺乏民主性、科学性和正当性，难以有效体现高校的办学特色[27]。
表2 师德失范案例处理依据统计表
（三）师德失范情形分布不均，存在处理原因竞合现象
以《十项准则》对样本案例进行分析，发现师德失范情形呈现分布不均的状态，主要集中在第六项（25.32%）、第二项（24.05%），其次是第三项（12.66%）、第七项（11.39%），其中，“性骚扰学生”“与他人发生不正当关系”“与学生发生不正当关系”“论文抄袭”的占比分别为13.93%、11.39%、7.59%和7.59%，为样本案例中的“重灾区”。师德建设实践中有“或出现多头管理，或出现无人推诿、无人管理的无序组织状态”[28]，经统计有18种单一情形的师德失范案例同时引用其他规范进行了处理，出现了处理原因的竞合。高校的师德失范行为处理往往涉及多个部门，不管是事实认定还是行为处理都需要内部协调[3]。处理原因的竞合就意味着主责部门的竞合，这对高校内部组织的协同是一种更大的考验。
（四）师德失范行为处理程序追求效率现象明显，有规则溯及既往案例
高校处理师德失范行为的底线是不能损害相对人合法利益，不违背公正的底线要求[16]231。对能明确处理时长的案例以其举报时间所在年份分类，发现处理时长呈下降态势，平均处理时间从2019年的17天下降到2020年的16天，2021年后骤然下降到4天以内，甚至当天就会有处理结果，但官方通报中从未出现保护相对人程序性权利的只言片语，舆论的关注会让高校选择牺牲相对人权利尽快“息事宁人”。不溯及既往是法治的重要内涵，它要求公权力应严格遵守预先宣布的规则，不得溯及既往的配置权利义务；特别的，采取从新从轻原则，对人民有利，不违反信赖保护[29]，更有利于保护人权。高校的师德失范行为处理是公权力行为，自然需要适用“法不溯及既往”“从旧兼从轻”。但样本中有3起案例发生在《十项准则》和《指导意见》颁布前，却依据其对失范教师进行了处理。
（五）师德失范案件大多情节偏重，“重处理”的责任形式显著偏多
样本中有最终处理结果的案例共58件，按照《指导意见》建立的“情节较轻”“情节较重”“情节严重，影响恶劣”的失范情节分类，分别有6件、29件和23件案例，即样本案例中大部分的失范情节都属于较重以上情节。《指导意见》设定的叠加处理，师德处理、行政处分、撤销教师资格的处理应然呈现出递减关系，但实务中高校的处理较多采用了“重处理”的责任形式。
（六）师德失范行为处理结果有“同案不同判”现象，对相对人权利保护关注不够
原因竞合若无冲突适用规则，就有“同案不同据”的问题，从而导致“同案不同判”。整理两种多发情形的处理结果（表3）发现的确存在“同案不同判”的现象。同种情形的师德失范行为，就会遭致师德处理、行政处分甚至行政处罚等多种评价，有的只评价一次，有的却被重叠评价多次，这显然有悖于法治精神，不利于相对人权利的保护。故有相对人被高校解聘后认为处理缺乏依据，向高校寻求权利救济无果后公开向教育部投诉，这表明对相对人救济权利的保护明显不足。
表3 部分师德失范案例处理结果一览表
四、公立高校师德失范行为处理制度的内在张力
（一）行政规制与自主办学：师德失范行为处理过多依赖行政规范性文件
我国现有立法对于师德惩戒的规定显著偏少。表2基本展现了师德责任依据的基本框架，可这些散见的条款远不能称为一套规范体系。立法不足和高校内部惩戒制度的缺失带来了政府部门的干预，行政手段的过度介入却会影响高校自主权的发挥，甚至严重影响教师权利。《指导意见》虽名为“指导”，实质却是要求各地各校依据其制定校规，以满足师德处理形式上的“合法”。依法自主办学是广义法律保留式的宣告[30]，若无法律规范依据径行通过行政规范性文件对高校实施行政规制，涉嫌侵犯办学自主权。同时，《指导意见》中设定的取消资格类至少两年的师德处理，比行政处分的影响期更长，实质上对教师权利的影响更大，涉嫌违反均衡原则。高校为了规避非教师职工失范行为给学校声誉带来的风险、降低来自教师群体的压力，将失范的主体扩大到全体教职工，事实上已经突破了《教师法》的主体界定。高校制定师德失范处理办法这类重要的涉及教职工奖惩的校内制度，按照教育部《学校教职工代表大会规定》，须经教职工代表大会讨论通过。但在笔者的研究中，发现35所教育部直属高校中只有1所高校的师德失范处理制度有接受教代会审议的相关表述[31]，其它均不符合法定程序，也不符合高校民主管理要求。
（二）九龙治水和协同治理：师德失范行为处理依据的欠缺与新制度的推进之间耦合不足
在师德失范行为处理制度不断运转的同时，相关联的新制度也在不断推进，他们在高校场域中发生耦合，减弱了协同执行的效果，在性骚扰和学术不端两种类型的师德失范行为中反映尤为突出。《民法典》第1010条第2款明确规定学校具有防止性骚扰的义务，且应适用过错责任。实务中，高校正是通过师德失范行为处理制度履行性骚扰防治义务，但仅限于“性骚扰学生”范畴，除此以外就难以在师德失范制度中找到直接依据，反映出规制不足的问题。而对学术不端的规制却是“叠床架屋”。行为上，学术不端问题也可以使用《高等学校预防与处理学术不端行为办法》和《科研失信行为调查处理规则》；主体上，管理部门、高校都可以进行调查处理；责任上，惩戒措施包括通报批评、取消项目申请资格等。这带来了实务中的混乱，样本案例中两件同为“论文抄袭”情形的通报失范案例，一高校依据《科研失信行为调查处理规则》对相对人进行失信处理，未涉及师德失范处理，而另一高校还对相对人叠加了师德失范行为处理。针对同一行为，因调查主体、适用规范的不同，出现给予不同类别评价结果的现象，不符合法治精神。可以预见，新制度的推进仍然将会持续，如高校的管理人员被纳入监察对象范畴，与师德失范行为处理制度如何协调值得研究。
（三）运行效率和程序正义：师德失范行为处理的正当程序理念付之阙如
程序是依法治理和恣意而治的分水岭，处理结果是否合乎客观真实无从检验，但程序正当可以间接地支持结果的妥当[32]。笔者从正当程序视角对教育部直属高校的师德失范行为处理办法进行了实证研究，发现存在理性思考不足、对相对人程序性权利保护不足等方面的问题，例如多数样本高校的办法，并未规定做出决定前须告知相对人，也并未在制度中设计提出处理建议或最终做出决定应遵循的程序规范[6]。本研究中处理时长逐年减少的发现再次证明了实践中正当程序理念的缺失。一是忽视相对人程序权利，侵犯相对人的陈述权和知情权，如有的案件在处理前当事人并未收到任何告知，丧失了行使陈述权和知情权的公正机会；二是违背公正的调查处理程序，甚至在舆情压力下加重处理。如有的案发高校面对再次举报，对原调查人员的核实处理未予认定，但举报材料在网络上公开发布后仅用4天时间就认定“新情况属实”，程序公正荡然无存；三是违反“不溯及既往”“从旧兼从轻”的效力原则。有的案件对《十项准则》和《指导意见》颁布前发生的问题，却依据《十项准则》和《指导意见》给予处理。
（四）权力行使与权利保护：师德失范行为处理的实施过程规范性欠佳
法律实施过程包含了对法律所承载的价值理念的认可和向往，也是对治理效能的直接体现。笔者研究发现，高校处理办法对公权力运行的限制不足，信息公开不够，处理实施过程中的随意性较大，多数也没有实现程序与实体的分离，有的只对相对人提起权利救济规定了时限，但对公权力处理的时限毫无规定等等[6]，这些问题都反映在实践中。一是公权力具有选择性实施特点。有的案件举报人已经举报了2年未得到处理，在引发网络关注后4天，高校即做出严厉处理；二是公权力行使缺乏对依据的适用性论证。在高校发布处理通报的32个案例中，只有9个明确援引了依据规范并简要进行适用性论证，11个用了“根据国家和学校有关文件”等笼统表述，甚至还有12个仅仅是“经研究”或“决定”，严重影响说服力；三是公权力行使公开不够，侵害公民的知情权和监督权。样本案例依据的校内规范较少对社会公开，只有24所高校向社会公开了其师德失范行为处理办法；部分高校第一时间公告启动调查后就再无后续回应，12个案例迄今未看到处理结果的通报；四是权利救济渠道不通畅，侵害相对人的合法权利。样本高校对校内救济机制的规定相当原则且简略；《教师法》规定的最广泛的申诉范围受到了《事业单位人事管理条例》的限缩；行政诉讼由于高校与教师的关系被纳入特别权力关系而不可诉。这意味着单纯被给予师德处理的教师并无有效的外部救济渠道，对公权力的制约不足。
五、公立高校师德失范行为处理制度的完善路径
（一）完善系统性：建立师德失范行为处理的规范体系
要坚持立法先行。《教师法》是关于教师的单行法律，规定师德失范的制度框架较为适当，但《教师法（征求意见稿）》只对师德失范的定义、惩戒措施进行了简要规定。由于四类师德实体规范在逻辑上具有明确的递进关系，故应当通过《教师法》修订建立“内部惩戒-行政惩戒-强行法惩戒”的逻辑进路：即思想政治素质是法律底线要求，社会危害性最大，应当直接规定其法律责任；个人道德品质是从事教师职业的基本道德要求，可以由教育行政主管部门从职业准入的角度进行行政惩戒；教师职业道德有教育、监管、激励的功能[33]，可以规定惩戒措施的适用原则和种类，授权高校制定校规细化措施和幅度；对违反学术伦理规范的，可以规定优先适用科研契约，或者专门规则来进行惩戒；要将正当程序规定师德失范行为处理的基本程序，更好地体现法治精神，尊重教师权利。高校也要用足用好法律授权，结合实际制定科学、民主、合法的师德失范行为负面清单和处理办法。一是严格按照制定校内规则的程序，发挥教代会作用，在教职工的广泛参与下制定，制定过程要向共同体成员公开，对拟不纳入的行为，还应说明理由，以便利益相关者及时提出意见；二是结合师德失范行为处理实践，清晰界定师德失范行为的语义内涵，甚至通过举例明确要求的具体指向、提供各类补充性的说明帮助理解；三是采用“行为+责任”的条目式规定方法，明确规定不同失范行为的责任。
（二）加强协同性：强化师德失范行为处理的协同治理
要通过高校的内部制度构建，优化内部结构模式和运行方式。一是通过大学章程厘清各治理主体的权责边界，对行政权力、学术权力、民主权利进行合理配置，充分发挥学术委员会等组织维护学术规范的积极性，充分发挥教师通过教职工代表大会等组织参与学校治理的主渠道作用，鼓励教师充分参与办学治校，提升教师维护共同体道德准则的自觉；二是发挥大学章程作为校内“根本大法”作用，确定“上位规定优于下位规定、特别规定优于一般规定、新规定优于旧规定”的适用原则，如对学术不端行为的调查处理工作，应当按照前述规则适用原则，明确校内调查处理程序，除非有法律的明确规定，否则原则上不能并罚；三是构建内部协同机制的专门规范，对协同机制运行中的相关主体、权力关系、组织结构、责任划分等具体方面做出详细规定。如有高校设立以教师代表为占多数的专门机构，统筹负责教师违规违纪行为的举报受理、调查、提出处理意见。
（三）走向正当性：健全师德失范行为处理的正当程序
要通过程序规制从根源上规避师德失范行为不当处理。一是重视说明理由与听证制度。调查结论做出前，必须要听取相对人的陈述和理由；处理决定作出前，必须听取相对人的申辩。以上程序性材料，均应归入案卷，若未按照规定听取理由或者申辩，则须应当事人申请予以撤销。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》强调：“对涉及师生重大利益的处理、处分或申诉，必要时采取听证方式”，故对具有较大自由裁量空间的、涉及教师重要权利的、社会广泛关注的或依法应当予以听证的重要事项，可以应当事人的申请适用听证程序，最终的处理决定应当依据“听证笔录”做出。二是建立公正的调查处理程序，使调查、处理、复查主体分离。按照“调查－告知－听证－决定－送达”环节，设计一般程序，明确调查组织与作出处理决定的组织相分离、复查与调查相分离，且参加过调查的人员不得参与处理和复查；在环节之间坚持案卷排他，每个程序环节均应以前端程序的案卷材料作为唯一依据；科学规定回避制度，利害关系回避和“有偏见”回避都应当构成回避的理由；明确违反程序应为撤销决定的事由。三是要明确“不溯及既往”“从旧兼从轻”的效力原则。即已做出处理决定的案件需要复核的，适用当时的规定；尚在调查处理程序中的案件，行为发生时的规定不认为是师德失范的，适用当时的规定；行为发生时的规定认为是师德失范的，依照当时的规定处理，但是按照新规定不认为是师德失范或者根据新规定处理较轻的，适用新规定。
（四）提升实效性：保障师德失范行为处理的有效实施
要确保规定有效转化为秩序。一是优化信息公开制度。高校应按照《高等学校信息公开办法》主动向社会公开处理办法，接受社会监督；在保护相对人隐私权的前提下，应对严重失范案例予以公开通报，其中应包含依据适用性论证内容，让处理过程暴露在阳光下。同时，对通过网络举报或媒体公开曝光等方式受理的案件，在公告处理结果时，除了公告认定结论和处理措施外，还应当特别对调查处理的过程、权限和程序，是否听取了相对人的陈述和申辩等等重要程序性事宜进行说明，体现公权力对相对人权利的尊重；二是运用比例原则，限制自由裁量权。比例原则乃是依具体事件，衡量诸冲突法益间各种状况所作公正合理的个案决定[34]。高校要按照比例原则的要求，选择有助于所追求目的的手段、在有效手段中选择对相对人权利侵害最小的手段、目的和对相对人权利限制成比例的手段进行处理，并根据个案的情况作出具体的法益衡量，避免出现“高射炮打蚊子”、动辄因舆论关注做出顶格处罚的现象；三是完善权利救济制度。除高校应建立组成更为公平、独立的校内权利救济处理机构，强化校内权利救济外，国家也要根据特别权力关系修正理论，将解聘、开除等严重影响教师身份权利的处理，以列举方式纳入行政诉讼受案范围，通过司法的力量，推动高校的治理能力和治理体系走向现代化。
六、结语
师德失范行为处理制度是守牢师德师风底线的关键性制度，广泛影响着教师权利。本文发现的公立高校师德失范行为处理制度中的各类实践问题，只是基于互联网这个窗口所窥见制度运行过程中的一个有代表性的侧面。这些实践问题反映出的制度内在张力，固然有上位法依据不足等客观原因，但高校共同体对成员的内部惩戒，在依法自主办学的制度框架下具有高度的自治权，因而，更本质的问题还是高校内部治理能力建设不能满足日益复杂的治理事务和新时代教育改革发展的要求，否则，即使有了上位法的赋权，高校也很难通过校内制度规范进行有效承接。这也在一定程度上解释了为何行政规制会如此具体、深入地介入到高校内部治理的方方面面。党的二十大报告明确提出了到2035年我国基本实现国家治理体系和治理能力现代化，在这样的时代背景下，高校要积极主动作为，按照新形势、新要求推进自身治理体系和治理能力重构，不断提升治理能力和效能，按照党的二十大精神指引，加强师德师风建设，具体到师德失范行为处理层面，就是要切实担负起师德师风建设的主体责任，抓住《教师法》修订的契机，从共同体的整体利益出发，坚持法治思维和法治方式，科学、民主、依法完善师德失范行为处理制度，以达到既不能纵容师德失范行为，又不能使师德失范行为处理处于无序状态，甚至损害到教师的权利的平衡。
参考文献
[1] 卫建国.高校师德师风建设重点任务和难点辨析[J].中国高教研究,2021(9):38-44.
[2] 牧宇.高校师德规范问题及其完善[J].江苏高教,2022(8):103-109.
[3] 姚金菊.新时代高校教师职业行为准则的法律解读[J].中国高等教育,2022(2):9-11.
[4] 唐瑭.高校教师惩戒机制的法治迷失及其价值回归——以高校教师师德失范行为的“网络舆论审判”事件为例[J].教育发展研究,2019(7):77-84.
[5] 姚荣.从“管理法”走向“平衡法”:高校惩戒教师行为的法律规制研究[J].湖南师范大学教育科学学报,2019(5):30-39
[6] 李一苇.公立高校师德失范处理的正当程序——基于教育部直属高校师德失范行为处理程序文本的研究[J].复旦教育论坛,2020(5):40-46.
[7] 王继红,匡淑平.新时代高校师德师风建设的现实挑战与优化策略[J].思想理论教育,2020(5):92-95.
[8] 任胜洪,林智慧.改革开放以来我国师德师风的政策演进、特征及展望[J].当代教育论坛,2020(6):1-9.
[9] 安相丞,陈蓉晖.我国师德问责制的演进逻辑与基本特征——基于42项相关政策文本的分析[J].教师教育研究,2022(3):40-48.
[10] 安相丞,陈蓉晖.问责视角下我国师德失范问题处理现状的质性分析与提升策略研究——基于387个师德失范问题通报案例[J].江苏大学学报(社会科学版),2022(4):92-103.
[11] 朱水萍,尹建军.师德违规行为惩处的国际经验及启示[J].河北师范大学学报(教育科学版),2019 (6):64-70.
[12] 刘强.论大学自治权对学术自由权的僭越与回归[J].高校教育管理,2019(2):101-107+116.
[13] 湛中乐.民办大学的自治逻辑及展开[J].河北师范大学学报(教育科学版),2022(6):9-21.
[14] 张振华,刘志民.高校办学自主权评价指标体系构建及落实现状分析[J].南京农业大学学报(社会科学版),2012(3):140-148.
[15] 闫建璋,郑文龙.“双一流”建设背景下大学教师共同体及其构建策略探析[J].现代教育管理,2019(8):49-54.
[16] 孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,1999:133-134.
[17] 黄学贤.正当程序有效运作的行政法保障——对中国正当程序理论研究与实践发展的学术梳理[J].学习与探索,2013(9):59-69+2.
[18] 湛中乐,尹婷.论大学自治——兼析《高等教育法》中的“自主办学”[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2018(1):145-153.
[19] 盛欣,姜江.协同治理视域下高等教育治理现代化探究[J].当代教育论坛,2018(5):68-74.
[20] 靳澜涛.《教师法》修订:新时代教师队伍建设改革的立法表达[J].教育科学研究,2020(4):24-28.
[21] 靳国庆,李人杰,王凯.新时代高校教师思想政治素质考核评价指标体系的构建[J].中国高等教育,2019(17):16-18.
[22] 金永兴,董金明,张峰.高校教师政治素质的内涵与提升路径[J].思想理论教育,2017,(9):89-94.
[23] 罗丽君,王皇星.从“道德人”到“道德教育者”:教师道德性的意蕴演进与实现路径[J].教师教育研究,2022(5):40-45.
[24] 周佑勇.中国行政法学学术体系的构造[J].中国社会科学,2022(5):103-121+206-207.
[25] 劳凯声.教育法的部门法定位与教育法法典化[J].教育研究,2022,43(7):17-30.
[26] 申素平,王子渊.略论公立高校师德评价的法治化选择——兼评若干师德评价案例及有关争议[J].高等教育研究,2021(5):35-43.
[27] 杨胜才,胡亚军.论法治视角下高校内部制度建设[J].高等教育研究,2019(1):37-42.
[28] 韩国海.大学师德建设的内涵价值、现实困境与路径选择[J].现代教育管理,2021(12):80-86.
[29] 刘风景.法不溯及既往原则的法治意义[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2013(2):18-23.
[30] 湛中乐,黄宇骁.高校自主办学法解释论[J].华东政法大学学报,2020(3):94-109.
[31] 李一苇.教代会参与公立高校教师师德失范处理程序机制的完善路径[J].山东工会论坛,2022(1):23-31+111.
[32] 谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新,刘永军,译.北京:中国政法大学出版社,2002:4.
[33] 陈黎明.如何完善我国教师职业道德规范?——基于对五个国家教师职业道德规范的质性内容分析[J].教育科学研究,2019(2):74-81.
[34] 黄厚明,徐环.基于比例原则的高校自主管理权行使研究[J].高教探索,2020(5):31-35.
